Origini e storia dell'Istituto Consolare. Dall'antichità classica...

Dai greci Prosseni ai romani Praetor Peregrinus: la protezione degli stranieri all'estero ha radici antichissime. In linea con un ideale di accoglienza molto più moderno di quanto si possa pensare, nell'antichità classica greco e romana il vincolo d'ospitalità era sacro, e difatti era lo stesso Stato territoriale ad organizzare la protezione degli stranieri ammessi sul proprio territorio: i romani, non sconfessando la qualifica di “creatori del diritto”, diedero vita addirittura ad uno ius gentium, un diritto ad hoc per gli stranieri.

Un trattamento speciale toccò ancora ai forestieri nel corso del Medioevo, durante il quale però secondo il principio della “personalità del diritto”, ogni individuo era sottoposto alla legge della sua propria “razza”, e perciò gli stranieri venivano governati secondo le loro leggi d'origine. Si formarono così in ogni città delle vere e proprie colonie di stranieri, delle magistrature dei commercianti o “universitas mercatorum”, che poi all'epoca dei Comuni si estesero anche alle poche piazze marittime d'Europa, specialmente quando le Repubbliche Marinare di Pisa, Genova e Venezia intrecciarono rapporti di scambio e commerci con il Levante. All'interno di queste magistrature, corpi chiusi con una propria giurisdizione, la protezione non era più operata da ufficiali locali, ma da uomini inviati dall'estero in tutela dei loro connazionali, figure elette da loro stessi e che si facevano chiamare consoli, uomini di fiducia. L'istituzione di questi consolati si deve alle idee dominanti del tempo, per le quali era considerata cosa naturale che gli stranieri portassero con sé le proprie leggi e godessero del diritto di governarsi da sé, sotto la sorveglianza di giudici propri. E sottolineo che la sovranità territoriale non si riteneva affatto offesa dalla presenza sul suo territorio di queste colonie autonome, a cui peraltro essa stessa attribuiva il diritto di risiedervi ed avere un proprio stabilimento consolare, totalmente esente dalla giurisdizione locale. I privilegi agli stranieri venivano concessi in base ad accordi o convenzioni internazionali e questi sono i punti-chiave di un'antica quanto attuale protezione consolare:

• protezione e difesa delle persone e dei loro beni contro ogni vessazione, imposizione od offesa da parte dei privati o delle autorità locali
• consiglio ed assistenza ai nazionali in ogni evenienza
• vigilanza sull'esecuzione dei trattati e dei privilegi
• assicurazione del rispetto da parte dei connazionali delle ordinanze, statuti e regolamenti relativi al commercio, alla navigazione e agli usi locali
• controllo sulle buone relazioni tra i connazionali e la popolazione autoctona
• intervento in caso di naufragi
• protezione e ispezione delle chiese in difesa del culto nazionale
• esercizio della giurisdizione sui connazionali, tanto in materia civile che penale

Visto che i Consoli non erano più nazionali ma stranieri che si trasferivano in altri territori, venivano ora autorizzati ad esercitare le loro funzioni da una nuova pratica, denominata exequatur, un conferimento esplicito di poteri; comunque le loro funzioni finivano per estendersi, oltre ai connazionali, a tutti gli stranieri presenti sul luogo, in generale europei provenienti da città alleate o amiche.

L'espansione di questi stabilimenti consolari fu dovuta in gran parte alle Crociate, che portarono tantissime persone in Oriente e non certo solo combattenti, i quali fondarono qui Stati cristiani in miniatura. In Medio Oriente però la situazione era un po' più complessa rispetto all'ovest in quanto i mandati consolari, chiamati capitolazioni e non exequatur, differivano con i secondi non solo in quanto a forma ma soprattutto per la sostanza: i turchi le consideravano infatti “tregue temporanee agli infedeli”, e per questo motivo le potenze europee, prima fra tutte la Francia, cercarono sempre di trasformarle in trattati internazionali, affinché acquistassero un carattere più solido e duraturo.

Come si può immaginare l'era delle Grandi Potenze o monarchie europee (dal XVI secolo), fu quella meno prospera per gli istituti consolari: in seguito all'avvento della dottrina della piena giurisdizione su tutti i sudditi, nazionali e stranieri, infatti, i Consoli persero la loro qualità di agenti politici, restando meri protettori dei nazionali all'estero. Questi anni possono dunque definirsi l'epoca aurea della diplomazia; l'esplosione consolare sarebbe poi ripresa quando si sarebbe ristabilito il commercio d'oltremare grazie alle nuove rotte commerciali verso il Nuovo Continente.